Posts tagged legislacja

Teksańska masakra piłą legislacyjną

Wyobraź sobie, że jesteś przywódcą grupy ludzi i chcesz, aby ci ludzie w jakiś sposób się zachowali. Masz generalnie dwa wyjścia. Pierwsze – wydajesz im po prostu rozkaz. Mówisz na przykład, że mają wstać z krzeseł, stanąć na jednej nodze, podnieść do góry ręce i pomachać nimi nad głową. Efekt może być różny – niektórzy zrobią to bez wahania, ale inni, z wrodzonej nieufności, zastanowią się, dlaczego niby mieliby wykonywać tak dziwaczne ruchy i czy nie chcesz ich ośmieszyć. Ich wahanie spowoduje, że twój rozkaz nie będzie do końca skuteczny. Ale masz drugie wyjście: możesz ich zapytać, czy wiedzą, że długie siedzenie bez ruchu powoduje problemy z krążeniem, a następnie poprosić o wskazanie możliwych rozwiązań tego problemu. Ktoś powie, że dobrym rozwiązaniem jest gimnastyka. Wtedy proponujesz, żeby wstali, stanęli na jednej nodze, podnieśli do góry ręce i pomachali nimi nad głową. Efekt będzie zapewne lepszy niż poprzednim razem.

Powyższy przykład obrazuje dwa podejścia do tworzenia prawa. Pierwsze traktuje prawo jako rozkaz władzy, którego nikomu nie trzeba tłumaczyć – ma być po prostu wykonany. Nie dyskutuje się ani potrzeby jego wydania, ani jego treści. To podejście było w historii prawa najbardziej popularne, a jego szczególne natężenie przypadło na przełom wieku XIX i XX. Wykonywanie obowiązków na zasadach bezmyślnej tresury doprowadziło ostatecznie do procesów norymberskich. Dopiero wtedy bowiem uświadomiliśmy sobie, że ślepe posłuszeństwo prawu nie musi być zaletą, a tłumaczenie swojego postępowania frazą „ja tylko wykonywałem rozkazy”, nie może nikogo usprawiedliwić.

Drugie podejście, oparte na konsultowaniu tworzonego prawa z tymi, którzy mają je wykonywać (urzędnikami, sędziami) oraz z tymi, którzy mają mu podlegać (obywatelami), rozwinęło się po II Wojnie Światowej. Jego stosowanie wynika z przekonania, że prawo przedyskutowane z jego adresatami ma lepszą jakość i lepszą skuteczność. Lepsza jakość wynika z prostego faktu, że nikt, nawet najmądrzejszy władca, nie wie wszystkiego. Szerokie konsultacje pozwalają przezwyciężyć tzw. ograniczoną racjonalność przywódcy, ponieważ naświetlają z wielu perspektyw problem, który on lub ona mogą postrzegać jedynie z wąskiej, bo własnej perspektywy.

Lepsza skuteczność konsultowanego prawa jest efektem jego zrozumienia przez adresatów. Nie jest już ono oparte jedynie na argumencie siły, ale stoi za nim siła argumentu. Lepsza skuteczność jest także efektem jego uwspólnienia – chętniej przestrzega się norm, w których ustanowieniu brało się udział. Stąd wzrastająca w ostatnich latach popularność takich technik regulowania życia publicznego, jak samoregulacja, a więc stanowienie norm przez ich adresatów, bez udziału prawodawcy. Zaskakująco często takie regulacje są bardziej skuteczne niż narzucone z zewnątrz.

Zrozumienie, że prawo skonsultowane jest prawem lepszym, zaowocowało wprowadzeniem na poziomie międzynarodowym i krajowym licznych obowiązków konsultowania aktów prawnych przed ich uchwaleniem. W Polsce obowiązek taki wynika między innymi z naszego członkostwa w OECD, konsultacje są także szeroko promowane przez Unię Europejską. Z tego powodu polski rząd ma obowiązek konsultować projekty aktów prawnych, a więc przyjmować uwagi organizacji społecznych, przedsiębiorców i wszystkich zainteresowanych planowaną legislacją. Ma także obowiązek odnieść się do zgłaszanych uwag, uzasadniając zarówno ich przyjęcie, jak i odrzucenie. Wszystko po to, aby o regulowanej rzeczywistości więcej wiedzieć i aby bardziej włączyć społeczeństwo obywatelskie w proces ustanawiania dla niego norm.

Tyle teoria. W praktyce poziom konsultacji społecznych był w Polsce zawsze niski. Konsultacje traktowano jako przykry, formalny obowiązek. Do anegdot przeszły historie wysyłania do konsultacji potężnego projektu ustawy w piątek o 16.00 z terminem na zgłaszanie uwag ustalony na poniedziałek, na godzinę 9.00, albo prezentowanie nowej wersji projektu ustawy w kilka godzin po przedstawieniu przez zainteresowanych kilku tysięcy stron komentarzy. Nigdy jednak w historii naszej młodej demokracji rozmyślnie i systemowo nie zwalczano debaty nad uchwalanym prawem i nie karano za to, że ktoś w tej debacie odważył się wziąć udział. A tak jest niestety obecnie.

Sposób tworzenia prawa w Polsce wraca do wzorców znanych z końca XIX wieku – zamienia się w wydanie rozkazu, zakończone srogim „Wykonać!”. Kluczowe dla ustroju państwa projekty ustaw nie tylko nie są konsultowane przed ich przedstawieniem parlamentowi, ale nie są także dyskutowane w samym parlamencie. Brak konsultacji wynika często z faktu, że dla wprowadzania ważnych zmian w prawie używa się tzw. trybu poselskiego, a nie trybu rządowego, w którym sposób konsultowania ustaw jest jasno rozpisany, precyzyjne są także wymogi dotyczące przygotowania tzw. oceny skutków regulacji, która tłumaczy zainteresowanym cele i efekty nowego prawa. Brak konsultacji wynika z decyzji politycznej rządzącej partii, która woli uchwalać szybko, a nie dobrze.

Z tego powodu debata parlamentarna została sprowadzona do swojej parodii, ponieważ jej uczestnicy mają często kilkadziesiąt sekund na przedstawienie swojej tezy. Przypomina mi to wysłuchanie publiczne w sprawie pewnego projektu ustawy, które odbyło się kilkanaście lat temu w Sali Kongresowej Pałacu Kultury w Warszawie, ponieważ udziałem w nim było zainteresowanych ponad tysiąc osób, które nie pomieściłyby się w budynku Sejmu. Każdy z uczestników otrzymał całe 1,5 minuty na wypowiedź, a mi zapadło w pamięć wystąpienie pewnego pana, który swój czas wykorzystał na oświadczenie, że zawsze marzył o wystąpieniu na deskach Sali Kongresowej, po czym opuścił scenę.

Dlaczego systemowo zwalcza się debatę nad prawem? Jest kilka powodów. Po pierwsze, nasza obecna władza lubi udawać teksańskiego szeryfa, który z ludźmi gada mało, bardzo lubi za to ustawiać ich do pionu. Ponieważ, jak się często podkreśla, Polska jest Teksasem Europy, takie działanie spotyka się z poklaskiem części społeczeństwa. Jest w tym poklasku podziw dla zdecydowania w ruchach, swady, pokazu siły i męskości – wszystkie te cechy podziwiają osoby z symptomami osobowości autorytarnej. Trzeba jednak pamiętać, że, jak pisałem w jednym z ostatnich komentarzy dla Tygodnika, szybkie stanowienie prawa jest jak szybka jazda samochodem: budzi podziw głupich i niedoświadczonych, ale przerażenie mądrych i znających życie. Może się podobać tym, którzy sami czują się niepewnie, ale prowadzi bardzo często do opłakanych skutków.

Po drugie, szybkie stanowienie prawa, bez pytania nikogo o zdanie, jest wyrazem paternalizmu, który także jest bliski obecnej polskiej władzy. Skoro konsultowanie aktu prawnego ma być lekarstwem na to, że przywódca nie wie wszystkiego, to pytanie o opinię innych może się wydawać słabością – przyznaniem, że nie pozjadało się wszystkich rozumów. Taki poziom pokory może być nieosiągalny dla kogoś, kto widzi siebie w roli zbawcy narodu i budowniczego nowego wspaniałego świata. Dorobiliśmy się w efekcie przywódców, którzy uważają, że nie muszą się z nikim konsultować, bo przecież to oni wiedzą najlepiej, co jest dla nas dobre. Takie podejście prowadzi do modelu jednolitej władzy państwowej, znanej z systemów totalitarnych i do opłakanych konsekwencji w postaci prawa żenującej jakości, którego ludzie nie chcą przestrzegać, ponieważ go nie rozumieją, a tym samym traktują jako ciało obce w tkance społeczeństwa. Takie prawo podlega szybkiej inflacji i jest nieskuteczne.

Systemowe eliminowanie debaty nad stanowieniem wspólnych dla Polaków norm przeszło ostatnio w kolejną, ostrzejszą fazę. W czasie prac nad zmianą kodeksu karnego nie tylko w zupełnie nieuzasadnionym pośpiechu naruszono wszelkie możliwe procedury i nie tylko pominięto konsultacje społeczne. Wprowadzono nową jakość – osobom, które mimo to zdecydowały się wyrazić swoje zdanie na temat projektowanych zmian zagrożono sądem. Mowa tu oczywiście o absurdalnej groźbie Ministerstwa Sprawiedliwości, dotyczącej złożenia pozwu przeciw profesorom UJ, którzy przedstawili krytyczną opinię na temat projektu zmian kodeksu karnego.

Dlaczego tak się stało? Ponieważ w świecie władzy, która ma ciągoty autorytarne, każdy, kto myśli inaczej, jest zagrożeniem. Chęć przedyskutowania danego rozwiązania jest traktowana jako zamach na nieomylność tego, kto to rozwiązanie zaproponował. Dlatego spotyka się z odporem i agresją władzy, a także formułowanym przez niektórych współobywateli zarzutem krytykanctwa słusznej linii partii, znanym z czasów minionych. Sytuacja, w której Ministerstwo atakuje profesorów prawa za opinię, przypomina mi inną sytuację, będącą dogłębną ilustracją psychologii naszej obecnej władzy. W czasie jednej z rozmów telewizyjnych pomiędzy Krystyną Pawłowicz a sędzią Waldemarem Żurkiem ta pierwsza krzyknęła w stronę swojego rozmówcy: „Cicho!”. Odnoszę wrażenie, że preambuła każdej ustawy uchwalanej przez obecną władzę powinna brzmieć: „Cicho!” – macie milczeć, kiedy my w swojej mądrości uchwalamy prawo, a potem je pokornie wykonać.

Uchwalanie zmian kodeksu karnego z pogwałceniem procedur i przy wtórze uciszania krytyków jest przestępstwem przeciwko rozumowi. Kodeksy są najważniejszymi po konstytucji aktami prawnymi, dlatego ich zmiana powinna być szczególnie ostrożna. Odzwierciadlają to zasady zmiany kodeksów, nakazujące dłuższy namysł nad ich nowelizacją niż nad nowelizacją innych ustaw. Złamanie tych procedur było spowodowane potrzebą polityczną – w zmianach kodeksu karnego nie chodziło przecież o to, aby były mądre, ale aby dokonać ich szybko. W ten sposób można było pokazać społeczeństwu, że szeryf nie stracił impetu i walczy z przestępczością. Problem w tym, że jeszcze nigdy żadna zmiana ustawy sama w sobie przestępczości nie zwalczyła – nowe prawo musi być jeszcze wprowadzone przez kogoś w życie i odpowiednio zastosowane. Zmiana prawa bez namysłu, aby je tylko zmienić i zorganizować imponującą konferencję prasową, to legislacja gestów – zmiana tekstu ustawy jest łatwa, realne zwalczanie przestępczości jest dużo trudniejsze.

Ktoś może zapytać, czy mamy posunąć się do absurdu i kodeks karny konsultować z jego adresatami, czyli przestępcami. Nie musimy tego robić, choć nikt nie widzi problemu w konsultowaniu zabezpieczeń komputerowych z hakerami. Chodzi o dyskusję z tymi, którzy to prawo mają stosować i wiedzą, jak działa ono w praktyce. Takie konsultacje mogłyby być może doprowadzić władzę do wniosku, że samo podniesienie kar za przestępstwa pedofilskie nie zwalczy pedofilii. Mimo że surowość kar ładnie wygląda w telewizji, specjaliści wiedzą, że to poczucie nieuchronności kary odstrasza przestępców, a nie jej wysokość. Wiedzą także, że przyczyny popełniania przestępstw, w szczególności przestępstw pedofilskich, są bardzo złożone, i że to, jaka kara grozi aktualnie za dane przestępstwo, nie jest kluczowym elementem kalkulacji pedofila, który chce zaatakować dziecko. W zwalczaniu tego rodzaju przestępczości kluczowe są środki zaradcze, w postaci sprawnego systemu sygnalizacji wczesnych symptomów zachowań pedofilskich, przejrzystej procedury ich zgłaszania i sankcji za tuszowanie. Ich wypracowanie wymaga dyskusji z pedagogami, psychologami i wieloma innymi specjalistami. A taką dyskusję, jak powiedziano, obecna władza systemowo eliminuje z przestrzeni społecznej. W efekcie w teksańskim stylu zaostrza kary i liczy na to, że każdy pedofil przed atakiem skonsultuje nowy kodeks karny i mimo świadomości, że jego zachowanie najprawdopodobniej nie zostanie wykryte, a jego przełożeni mają tendencję do tuszowania, powstrzyma się od krzywdzenia dzieci, ponieważ potencjalna kara wzrosła.

Tytuł tego tekstu jest parafrazą tytułu znanego horroru. Nie bez przyczyny. To, co dzieje się z polską legislacją, to istny horror. Prawo, zwłaszcza prawo karne jest narzędziem ekstremalnie niebezpiecznym, zwłaszcza jeśli ktoś posługuje się nim bezmyślnie i w pośpiechu. Od czasu zniesienia kary śmierci już na szczęście nie pozbawia ono ludzi życia, ale może pozbawić majątku, rodziny czy wolności – jak ostatnio słyszeliśmy, na zawsze. W teorii legislacji sytuację bezmyślnych i błyskawicznych zmian prawa przedstawia się poprzez obraz małpy z brzytwą. W Polsce grasuje obecnie małpa z włączoną piłą łańcuchową – jej działania nie tylko nie przynoszą pożytku, ale mogą spowodować ogromne i nieodwracalne szkody. Miejmy nadzieję, że w tej sprawie przyjdzie rychłe opamiętanie.

Zmieniona wersja tekstu ukazała się wcześniej w Tygodniku Powszechnym.